De verplichtingen van de Habitatrichtlijn

De Habitatrichtlijn vormt samen met de Vogelrichtlijn het wettelijke kader waarmee de Europese Unie invulling geeft aan de ambitie om biodiversiteit te beschermen en te herstellen. Het doel van de Habitatrichtlijn is het beschermen van habitats (leef- en broedgebieden), aangewezen natuurgebieden (de Natura 2000-gebieden) én op het beschermen van specifieke soorten.
De Vogelrichtlijn (de oudste Europese regels voor natuurbescherming, uit 1979, daarna verschillende malen aangepast) doet iets soortgelijks, namelijk het beschermen van soorten en leefgebieden, maar alleen voor vogels.
De verplichtingen van de Habitatrichtlijn zijn vertaald naar nationale regelgeving (Omgevingswet) en vormen tegenwoordig de belangrijkste kaders voor natuurbescherming in Nederland.  Kort samengevat verplicht de Habitatrichtlijn lidstaten (dus ook Nederland) tot de volgende zaken:

1. beschermde natuurgebieden aanwijzen,
2. de soorten en habitats waarvoor deze gebieden zijn aangewezen in stand te houden en zo nodig te herstellen,
3. de wettelijke kaders voor de bescherming van soorten en gebieden op te nemen in nationale wetgeving.

Omdat Nederland op sommige punten de Habitatrichtlijn onvoldoende heeft omgezet in nationale regels (bijvoorbeeld het ontbreken van de Goede staat van instandhouding als resultaatsverplichting, verschillende inperkingen en vrijstellingen van de vergunningplicht voor activiteiten die stikstof uitstoten, met name wanneer het gaat om Natura2000-gebieden, zoals aangegeven door Professor Kees Bastmeijer in zijn afscheidscollege), kan soms de Habitatrichtlijn zelf worden aangevoerd als grond voor bezwaar, beroep en handhavingsverzoek.

De bescherming van Natura 2000-gebieden. #

Nederland heeft 162 Natura 2000 gebieden. De website natura2000.nl geeft een overzicht van alle aangewezen gebieden. Voor elk gebied is beschreven voor welke soorten het gebied is aangewezen en welke doelstellingen er zijn geformuleerd. Die doelen kunnen betrekking hebben op behoud of op herstel, bijvoorbeeld door uitbreiding van het oppervlak of verbetering van de kwaliteit.
Artikel 6 van de Hr regelt de bescherming van natuurgebieden. Die bescherming betreft niet alleen projecten en activiteiten in het beschermd gebied, maar ook projecten en activiteiten daarbuiten. Ook die kunnen immers mogelijk een negatief effect hebben op het beschermd natuurgebied. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de gevolgen van de uitstoot van ammoniak of stikstofoxiden, pesticiden die via lucht of water in het beschermd natuurgebied komen, of verstoring door geluid of verdroging als gevolg van de onttrekking van water. Alle activiteiten die dergelijke effecten veroorzaken moeten onderzocht worden en kunnen alleen worden toegestaan als wordt aangetoond dat significante effecten met zekerheid kunnen worden uitgesloten. Dat is een zware eis die nodig is om te waarborgen dat natuur niet achteruit gaat.
De verschillende onderdelen van artikel 6 op een rijtje:
6.1 heeft betrekking op de instandhoudingsmaatregelen. Lidstaten zijn verplicht om de noodzakelijke maatregelen te nemen voor beheer en herstel.
6.2 betreft het verslechteringsverbod. Het verplicht lidstaten om maatregelen te nemen om te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen. Dit worden passende maatregelen genoemd.
6.3 en 6.4 hebben betrekking op de besluitvorming over plannen en projecten die mogelijk een effect hebben op beschermde natuurwaarden. Het derde lid verplicht om de ecologische effecten van nieuwe projecten te onderzoeken en alleen toestemming te geven voor zo’n project indien zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast. Een centraal begrip daarbij is de passende beoordeling. Die term verwijst naar het noodzakelijk ecologische onderzoek dat moet worden uitgevoerd. Als de passende beoordeling laat zien dat significante effecten niet met zekerheid kunnen worden uitgesloten kan alleen onder specifieke voorwaarden toch toestemming worden verleend. Die voorwaarden worden beschreven in artikel 6.4. Dit artikellid geeft aan dat toestemming mag worden verleend als er geen alternatieven zijn voor het project, er dwingende redenen van groot openbaar belang zijn om het project toch door te laten gaan en de negatieve effecten van het projecten worden gecompenseerd. In de praktijk wordt dit de ADC-toets genoemd.

De passende beoordeling #

Als het gaat om het verlenen van toestemming voor een plan of project, moet artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn gevolgd worden. Daarin staat dat voor elk plan of project dat significante gevolgen kan hebben een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen. Vervolgens mag de betreffende overheid alleen toestemming geven voor dat plan of project “nadat zij de zekerheid heeft verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.”
De formulering van het artikel is belangrijk. Uit het artikel kan worden afgeleid dat als er schade aan Natura 2000-gebieden kan ontstaan, het verplicht is om een passende beoordeling op te stellen EN dat de overheid iedereen de mogelijkheid geeft tot inspraak.

De eerste stap is dus om te bepalen of er een kans is op significante gevolgen. Deze stap wordt vaak aangeduid met de term voortoets. Het is van belang dat de voortoets wordt gebaseerd op objectieve, actuele en volledige gegevens. Alleen als op basis van de voortoets met zekerheid kan worden uitgesloten dat er negatieve effecten zijn, kan een project zonder verdere beoordeling worden toegestaan. In alle andere gevallen moet een passende beoordeling worden gemaakt.

De passende beoordeling is een beoordeling die aan zeer strenge eisen moet voldoen. Een van de eisen is dat de passende beoordeling geen wetenschappelijke twijfel laat bestaan over de gevolgen van het plan of project. Een passende beoordeling heeft vaak de vorm van een lijvig rapport. Het bevat veel informatie, maar het is belangrijk om zorgvuldig te controleren of alle informatie correct en volledig is én of de gepresenteerde conclusies kunnen worden gebaseerd op de informatie die in het rapport wordt gepresenteerd.

Het woord ‘kan’ in het wetsartikel betekent dat de bewijslast bij de initiatiefnemer ligt en dat de overheid alleen toestemming kan verlenen als zeker is dat er geen significante effecten zijn. Bij twijfel mag geen toestemming worden gegeven. Succesvol bezwaar of beroep aantekenen is mogelijk als er onderbouwde twijfel bestaat. Er staat immers in het artikel “nadat zij de zekerheid hebben verkregen”.
Indien op basis van de inspraak door organisaties of personen gerede twijfel ontstaat, dan moet de overheid die twijfel wegnemen, anders mag het plan of project niet doorgaan.
Lees hier meer over de passende beoordeling.

Verder staat in artikel 6.3 dat beoordeeld moet worden of een project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben. Het effect in combinatie met andere plannen of projecten wordt het cumulatief effect genoemd. Bij stikstofdepositie gaat het bijvoorbeeld over de totale stikstofdepositie als gevolg van alle activiteiten, inclusief het voorgenomen nieuwe project tezamen. Dit is ook logisch want het effect van een project kan beperkt zijn, maar samen met vele andere activiteiten wel zorgen voor een fors negatief effect, bijvoorbeeld overmatige stikstofdepositie.

Omdat het Hof van Justitie in diverse arresten heeft uitgesproken dat bij een passende beoordeling moet worden gekeken naar alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied in gevaar kunnen brengen, moeten al deze aspecten dus worden geïnventariseerd. Een passende beoordeling mag geen leemten vertonen en dient volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies te bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de effecten van de geplande project op het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen.

Taal: een passende beoordeling wordt ‘doorlopen’ of ‘verricht’, zie bijvoorbeeld het arrest Sweetman.

De Habitatrichtlijn werkt op afstand #

Belangrijk is om te weten dat de Habitatrichtlijn ook relevant is buiten de Natura 2000-gebieden. Activiteiten buiten het gebied kunnen immers wel een effect hebben op beschermde soorten en habitats. Een goed voorbeeld is bijvoorbeeld de stikstofbelasting. Stikstof verplaatst zich over zeer grote afstand, zo kan een veehouderij op zeer veel kilometers afstand toch significante effecten hebben.
Zie bijvoorbeeld het arrest “Kolencentrale Moorburg“, daar beoordeelde het Hof een zaak met een afstand werking op 600km, C-142/16, ECLI:EU:C:2017:301. In dit licht is het afstandscriterium van 25 km. dat Nederlandse vergunningverleners en ook de Raad van State hanteren bij stikstofdepositie dan ook in strijd met de Habitatrichtlijn en de uitleg daarvan door het Europese Hof.

De Habitatrichtlijn geldt voor elk plan of project #

Omdat de Habitatrichtlijn van toepassing is bij elk plan of project met mogelijk significante effecten, is het relevant op het begrip ‘plan of project‘ te omschrijven. Kort gezegd gaat dit over bijna elke vorm van menselijk handelen. Het kan dus bijvoorbeeld gaan om het volgende:

• de bouw van een bedrijventerrein inclusief het verkeer dat daarbij hoort
• de aanleg van een (snel)weg
• een evenement
• motorcross
• veehouderij
• het telen van lelies
• water onttrekken voor beregening
• lasershow

Plannen en Projecten mogen niet worden opgeknipt #

Uit de Habitatrichtlijn volgt een opknipverbod. De overheid mag een plan of project niet opknippen en de effecten per onderdeel beoordelen. Zo zou immers de mogelijkheid ontstaan om een project met significante effecten op te knippen in een aantal kleine projecten die afzonderlijk (net) geen significante effecten hebben. Dit opknipverbod hangt samen met het beoordelen van het cumulatief effect. Dit geldt bijvoorbeeld voor een veehouder die een nieuwe stal en een mestvergister wil bouwen of de aanleg van een nieuw bedrijventerrein dat extra vrachtverkeer zal veroorzaken. De verschillende aspecten dienen als geheel beoordeeld te worden. Hetzelfde geldt ook voor de aanleg van een weg, waar de aanleg en het gebruik van het hele tracé beoordeeld moet worden en de beoordeling niet beperkt mag worden tot afzonderlijke delen van het tracé.

Wat verstaat de Habitatrichtlijn onder ‘significante effecten’ ? #

In de Habitatrichtlijn staat het begrip significante effecten centraal. “Er is sprake van significante gevolgen als de instandhoudingsdoelstellingen door menselijk handelen (mogelijk) niet gehaald worden. Dit wordt in de wet gezien als ‘aantasting van de natuurlijke kenmerken’ van het gebied. Een vergunning kan alleen verleend worden als zeker is dat het plan of project niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken. Met andere woorden: er mogen best activiteiten ontplooid worden in of bij een Natura 2000-gebied, zolang een activiteit maar niet leidt tot significante gevolgen. Het is dus erg belangrijk om vast te stellen wanneer gevolgen ‘significant’ zijn.” Bron: commissiemer.nl.
Uit rechtspraak volgt dat het toevoegen van een effect aan een reeds overbelaste situatie altijd een significant effect is. Zo kunnen verschillende drukfactoren als stikstofdepositie, grondwateronttrekking, verwaaien van pesticiden per stuk misschien geen significant effect hebben, maar in cumulatie en samenhang juist wel.

Het voorzorgsbeginsel #

Het voorzorgsbeginsel is een van de kernbegrippen van de Habitatrichtlijn en ander Europees milieu- en natuurbeschermingsrecht. Het houdt in dat een uitvoerder van een plan of project zijn best moet doen om milieu en natuur in stand te houden en geen schade toe te brengen. Dit is ook bij de nationale rechter van toepassing. Zie bijvoorbeeld punt 1.2 van hoger beroep ECLI:NL:RVS:2022:2557:

“Het voorzorgsbeginsel dat aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ten grondslag ligt en de strikte uitleg die het Hof van Justitie daaraan geeft in een voortoets en passende beoordeling, laten echter een andere uitkomst van de uitspraak niet toe.”

De verlening van toestemming schematisch weergegeven #

Verslechteringsverbod #

Voor plannen en projecten zijn artikel 6 lid 3 en lid 4 het belangrijkst. Toch kan de beoordeling van plannen en projecten niet los worden gezien van de eerste twee leden van artikel 6: beheermaatregelen nemen resp. passende maatregelen om te voorkomen dat verslechtering optreedt.
Het verslechteringsverbod van lid 2 is bijvoorbeeld van belang als een initiatiefnemer een project uitvoert zonder correcte toepassing van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. Op basis van lid 2 kan een overheid dan alsnog besluiten de activiteit te stoppen of de daarvoor verleende vergunning in te trekken.
En omdat er een verbodsbepaling is, kan een natuur- of milieuorganisatie om handhaving verzoeken. Dat verzoek om handhaving moet worden gericht aan het bevoegd gezag, in dit geval de provincie.

De bepaling over het verlenen van toestemming (in lid 3) en de verbodsbepaling (lid 2) vormen een zgn. ‘coherent stelsel’. Dat wil zeggen dat hetzelfde (hoge) beschermingsniveau geldt bij handhaving als bij toestemming. Dit is bevestigd door de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2022:3159):
“31.3. De bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn moeten als een coherent geheel worden uitgelegd. Met het tweede en het derde lid van dit artikel is beoogd om hetzelfde beschermingsniveau te waarborgen.”

Dat kan om grote zaken gaan, maar ook om minder grote zaken, zoals een evenement naast een Natura 2000-gebied waar een tractor pull (trekkertrek) georganiseerd is. Zie hier een voorbeeld van een dergelijk verzoek om handhaving. En nog een.

Het verslechteringsverbod schematisch weergegeven #