Habitatrichtlijn – De natuurtoets en de passende beoordeling in detail
‘Natuurtoets‘ is een term die gebruikt wordt voor een diverse verzameling rapporten waarin de mogelijke effecten van nieuwe plannen of projecten op (beschermde) natuurwaarden worden onderzocht. Een dergelijk rapport kan voor verschillende typen besluiten noodzakelijk zijn en in verschillende fasen van het besluitvormingsproces worden ingezet. Het onderzoeken van de effecten is belangrijk omdat voor een project of activiteit met mogelijke effecten alleen toestemming mag worden gegeven als de natuurkwaliteit niet verslechtert.
Een belangrijk onderscheid uit de praktijk is dat tussen een voortoets en een passende beoordeling. De voortoets wordt uitgevoerd om te beoordelen of er mogelijk significante effecten zijn te verwachten en een passende beoordeling, een uitvoeriger onderzoek, noodzakelijk is. Het opstellen van zo’n voortoets kan om verschillende redenen worden gedaan. Het kan gaan om een eerste verkenning van mogelijke effecten als basis voor een verdere uitwerking van de plannen en de beoordeling daarvan. Het kan ook het rapport zijn op basis waarvan besloten wordt dat een plan of project niet vergunningplichtig is. Op basis van de Omgevingswet is een vergunning namelijk alleen nodig voor projecten die een significant effect hebben. Via onderzoek moet dus eerst bepaald worden of er effecten te verwachten zijn en vervolgens of die effecten samen met de effecten van andere plannen of projecten significant zijn.
De kwaliteit van een natuurtoets is een belangrijk aandachtspunt bij het beoordelen van een besluit. Over die kwaliteit is regelmatig discussie, omdat lang niet alle ecologische onderzoeken voldoen aan de kwaliteitscriteria. Een bekende valkuil bij het opstellen van natuurtoetsen is dat wordt toegeschreven naar de gewenste conclusie dat er geen significante effecten te verwachten zijn. Die conclusie is immers nodig om toestemming te kunnen verlenen aan het betreffende plan of project. Het is dus belangrijk kritisch te kijken naar de beschikbare natuurtoetsen en eventueel zelf een onafhankelijk onderzoek uit te laten voeren dat kan helpen om aan te tonen dat de natuurtoets niet volledig is of dat de conclusies ervan onjuist zijn.
Voor het beoordelen van de kwaliteit van een natuurtoets is het belangrijk om te beoordelen of:
– alle relevante natuurwaarden (d.w.z. de aanwezigheid van soorten en habitats zoals vermeld in de Habitatrichtlijn) in beeld zijn gebracht
– er gebruik wordt gemaakt van actuele gegevens
– alle mogelijke effecten van een project in beeld zijn onderzocht
– daarbij ook is gekeken naar de samenhang met effecten van andere projecten (het cumulatief effect), en
– de effecten zijn beoordeeld aan de hand van relevante criteria en doelstellingen.
Specifiek voor Natura 2000-gebieden heeft de Europese Commissie in 2018 een leidraad opgesteld waarin expliciet wordt uitgewerkt aan welke criteria een passende beoordeling in het kader van de Habitatrichtlijn moet voldoen. De inzichten hieruit zijn ook relevant voor natuurtoetsen die betrekking hebben op het Natuurnetwerk Nederland en beschermde soorten (binnen en buiten een beschermd natuurgebied):
‘De passende beoordeling dient om vast te stellen of het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, gevolgen voor het Natura 2000-gebied kan hebben, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De conclusies moeten de bevoegde instanties in staat stellen na te gaan of het plan of project de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten. De nadruk bij de passende beoordeling ligt derhalve specifiek op de soorten en/of de habitats waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen.’
Een passende beoordeling moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor de betrokken speciale beschermingszone wegnemen. Een beoordeling kan niet passend worden geacht wanneer gegevens met betrekking tot de habitats en soorten in het gebied ontbreken of niet betrouwbaar en geactualiseerd zijn.
Daarbij is het voorzorgsbeginsel van belang. Dat houdt in dat er geen toestemming mag worden gegeven voor een project indien er twijfel is over de effecten ervan.
Waaraan moet een natuurtoets (passende beoordeling) voldoen? #
Wanneer een natuurtoets betrekking heeft op Natura2000-gebi3den moet deze voldoen aan de volgende aspecten:
- Een dergelijke beoordeling houdt dus in dat, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten deze doelstellingen in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd.
- De bevoegde nationale autoriteiten geven, op basis van de conclusies van de passende beoordeling van de gevolgen van het plan of project voor het betrokken gebied, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, slechts toestemming voor deze activiteit, wanneer zij de zekerheid hebben verkregen dat zij geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
- Bij het vaststellen van de waarschijnlijkheid van significante gevolgen, en daarmee de noodzaak van een passende beoordeling, mogen verzachtende maatregelen (d.w.z. maatregelen ter voorkoming of beperking van negatieve gevolgen) niet in aanmerking worden genomen.
- Een waarschijnlijkheid van significante gevolgen kan niet alleen ontstaan als gevolg van plannen of projecten die zich binnen een beschermd gebied bevinden, maar ook van plannen of projecten die zich buiten een beschermd gebied bevinden.
- Wat significante gevolgen zijn, kan niet arbitrair bepaald worden; de significantie van de gevolgen moet worden vastgesteld met betrekking tot de specifieke kenmerken en ecologische omstandigheden van het beschermde gebied dat bij het plan of project is betrokken. Hierbij moeten met name de instandhoudingsdoelstellingen en ecologische kenmerken van het gebied in aanmerking worden genomen.
- De significantie zal variëren afhankelijk van factoren zoals omvang van de gevolgen, type, uitgestrektheid, tijdsduur, intensiteit, timing, waarschijnlijkheid, cumulatieve gevolgen en de kwetsbaarheid van de betrokken habitats en soorten.
- De onderliggende intentie van deze combinatiebepaling is om rekening te houden met cumulatieve gevolgen, die zich veelal pas in de loop van de tijd voordoen. In dit verband kan gedacht worden aan plannen of projecten die afgerond, goedgekeurd maar nog niet afgerond, of voorgesteld zijn.
- Onder cumulatieve gevolgen gaat het ook over effecten die samenhangen met activiteiten die voorafgingen aan de datum van omzetting van de richtlijn of de datum waarop het gebied is aangewezen (zie bijvoorbeeld C-142/16, punten 61 en 63). Hoewel reeds afgeronde plannen en projecten op zichzelf zijn uitgesloten van de beoordelingsvereisten van artikel 6, lid 3, is het nog altijd belangrijk om deze in aanmerking te nemen bij het beoordelen van de gevolgen van het huidige plan of project teneinde te bepalen of er sprake is van potentiële cumulatieve gevolgen van het huidige project in combinatie met andere reeds afgeronde plannen en projecten. De gevolgen van dergelijke afgeronde plannen en projecten maken gewoonlijk deel uit van de uitgangssituatie van het gebied die in dit stadium in aanmerking wordt genomen.
- De mogelijke cumulatieve gevolgen moeten worden beoordeeld op basis van deugdelijke referentiegegevens en niet alleen leunen op kwalitatieve criteria. De beoordeling moet bovendien in de algemene beoordeling worden geïntegreerd en mag niet als bijzaak worden behandeld, die pas aan het eind van de beoordelingsprocedure aan de orde komt.
- Gebruikte gegevens moeten volledig, betrouwbaar en actueel zijn en kunnen – waar van toepassing – de volgende onderwerpen omvatten:
- structuur, functie en rol van de natuurwaarden van het gebied;
- de oppervlakte, representativiteit en mate van instandhouding van de habitattypen in het gebied;
- populatieomvang, mate van isolatie, ecotype, genenpool, leeftijdsstructuur en mate van instandhouding van de in het gebied aanwezige soorten die worden vermeld in bijlage II bij de habitatrichtlijn of van de vogelsoort waarvoor een bepaalde SBZ voor vogels is aangewezen;
- andere in het gebied vastgestelde natuurwaarden en ecologische functies; en
- bedreigingen die van invloed zijn op of een mogelijk risico vormen voor in het gebied aanwezige habitats en soorten.
- Ten slotte is ook de timing belangrijk. De beoordeling is een stap die voorafgaat aan en de basis legt voor de andere stappen, met name goedkeuring of afwijzing van een plan of project. De beoordeling moet dan ook worden verricht voordat de bevoegde instantie beslist over het al of niet uitvoeren of goedkeuren van het plan of project (C-127/02, punt 42). Uiteraard is er geen bezwaar tegen een herziening van de beoordeling, indien het ontwerp van een plan of project wordt gewijzigd voordat er een besluit over wordt genomen. Het staat de instanties echter niet vrij achteraf elementen aan een beoordeling toe te voegen wanneer de vervolgstap in de reeks van stappen in artikel 6, leden 3 en 4, eenmaal is genomen.
Voor een duidelijk voorbeeld van de redenatie die een rechter volgt ten aanzien van de passende beoordeling en om vast te stellen of het al dan niet gaat om significante gevolgen, verwijzen wij graag naar de uitspraak schelpenwinning Waddenzee.
Voorbeelden van zaken waarin de natuurtoets is gesneuveld #
Er zijn intussen enkele rechtszaken gevoerd over plannen met effecten op de natuur. In de volgende gevallen heeft de rechter bevestigd dat de natuurtoets onvoldoende was:
